浅谈成本预算管理在PPP项目运营策划、风险管控中的运用
文章字数：2033
庹亚 何林
【摘要】PPP项目建设完成交付运营后，为保持项目设施的正常运营和维护，需要发生运营成本
费用，通常包括人工费用、能源费用、材料费用、管理费用、销售费用、财务费用、税费等。
而成本预算管理则是在项目建设期,运营管理团队就提前介入,通过有效的管理策略和方法，
提前测算项目运营成本,合理策划运营管理模式，以便实际运营后有效控制运营维护成本。提
前预测并规避项目运营风险点，提高项目运营效益,提升运营管理能力。
【关键词】PPP项目运营 成本预算管理前期策划 风险管控
一、案例背景及意义
1.案例背景情况
高新区公共服务配套PPP项目采用政府和社会资本合作（PPP）方式实施。主要建设内容为社区公建配套工程，总投资53.6亿元，运营期十三年。
本项目运营内容主要为：农贸市场、停车场、综合健身馆/体育中心/社区文化活动中心、社区养老服务中心/设施、运动场、社区卫生服务中心等物业管理、租赁招商、维护保养等工作。
2.案例研究意义
自2013年以来，我国PPP模式在我国不同行业不同领域快速发展，在经历PPP项目建设高峰期后。PPP项目运维期风险突出，主要涉及成本管理实控、税率税基不明确、运营招商等风险，通过本案例研究，对PPP项目运营期风险管控提供参考。
二、运营阶段成本预算管理风险分析
由于PPP项目运营阶段与建设阶段往往时间重叠，建设期和运营期工作重点、人员不一致，因此PPP项目成本预算管理面临较多的风险。
1.成本预算管理前期介入滞后。
PPP项目建设期和运维期存在重叠阶段，往往在建设期转运营期工作期间，项目公司更多的关注重点在项目建设收尾等工作上，对运营的成本预算管理没有提前重视策划。
2.运维成本预算得到政府认可存在不确定性。
由于PPP模式特性，在进入运维期后所有运维成本在使用者付费不足以弥补时需要政府缺口补贴，因此政府对运维期成本的认可直接决定项目运维期盈亏情况。但政府出于财政的压力和成本的控制，对运维成本预算的批复慎之又慎，需要项目公司提前与政府方进行沟通获得对运维方案的认可。
3.运维期涉税事项较多，税负成本难以预估。
在PPP项目运营维护期，涉及印花税、房产税、土地使用税、增值税等等税种，由于PPP项目特性，涉及房产税纳税人、增值税税基等目前国家对此并未出台明确可操作的相关税务规定。以高新公共服务配套项目为例，涉及养老服务、社区卫生服务等收入和成本的涉税征免事项还不明确。
三、运营阶段成本预算管理措施
（一）运营团队提前介入进行运营成本管理策划
运营团队在项目建设期间,就融入到项目建设当中,实地考察项目建设设计、施工，及时反馈消除与运营不相符的缺陷。在运营筹备阶段，通过设计优化、管理模式设计、运营方案和运营财务预算、运营招标条款设计等多个方面，充分发挥前期策划的作用，利用各种优化成本管理的手段或方法，使本项目在正式进入运营期后可获得良好的成本管理效果。
1.合理优化基础设施设计，降本增效
在项目施工前期，为使建筑设计更符合后期运营实际需要，在控制施工成本的前提下，高新PPP项目运维团队深度参与了施工图纸的优化工作，共参与优化施工图纸39份。
综合政府方及设计院意见后，完成设计调整的内容占总体修改需求的80%以上，如:优化农贸市场了功能布局、交通动线等设计，提升了商业配套基础条件，对外出租率预计提高10%；优化养老中心平面布局、专用后勤通道、集中热水等设计，提升运营效率、降低成本；优化运动健身场馆功能分区、公共淋浴设置、防撞网（软包）等设计，场馆使用率预计提高10%，同时降低了运营的安全风险。
2.科学合理设计组织、管理模式，控制运营管理成本
（1）运营总体组织模式设计与选择
根据PPP合同条款分析，项目公司是本项目运营责任主体。结合PPP项目实际，综合比较各类模式后，最终采用“项目公司直接组织运营”的方案进行运营管理工作。
（2）将划片区管理与分标相统一，减少管理成本
根据本项目14个子项目所处位置，通过片区化管理合理降低各区域沟通协调及交通等管理成本。结合项目运营期考核风险，将本项目运营管理片区划分为不同的三个管理片区。根据运营体量、区域位置等再划分合同标段，与适合的运营商合作共同降本增效。
（3）管理组织机构设计
通过“项目公司直接组织运营”的总体组织方案及片区化管理思路的确定，本项目采用项目公司（片区管理）的两级管理模式开展运营维护管理工作，以运营中心为管理核心，对片区项目运营进行动态监管，合理控制管理成本。
3.厘清业态特征,选择适合的经营模式,降本增效
通过市场调研、考察、分析，结合项目公司自身管理特点,根据资产的专业性，分析不同的业态适用不同的管理运营模式,有的业态委托专业机构合作经营，有的项目公司直接运营。
结合业态的收入来源和经营性质，将本项目业态运营归纳为6大类：（如表1）
（1）养老服务、文化活动中心、综合健身馆/体育中心/运动场类
以购买服务的模式，将服务工作委托给多个专业机构，由项目公司直接收取使用者付费，并对专业机构运营服务质量进行考核，合格后再进行支付。
（2）农贸市场、小型商业服务设施、再生资源回收站、邮政服务网点
项目公司拟采用整体租赁，即将全部或几
【摘要】PPP项目建设完成交付运营后，为保持项目设施的正常运营和维护，需要发生运营成本
费用，通常包括人工费用、能源费用、材料费用、管理费用、销售费用、财务费用、税费等。
而成本预算管理则是在项目建设期,运营管理团队就提前介入,通过有效的管理策略和方法，
提前测算项目运营成本,合理策划运营管理模式，以便实际运营后有效控制运营维护成本。提
前预测并规避项目运营风险点，提高项目运营效益,提升运营管理能力。
【关键词】PPP项目运营 成本预算管理前期策划 风险管控
一、案例背景及意义
1.案例背景情况
高新区公共服务配套PPP项目采用政府和社会资本合作（PPP）方式实施。主要建设内容为社区公建配套工程，总投资53.6亿元，运营期十三年。
本项目运营内容主要为：农贸市场、停车场、综合健身馆/体育中心/社区文化活动中心、社区养老服务中心/设施、运动场、社区卫生服务中心等物业管理、租赁招商、维护保养等工作。
2.案例研究意义
自2013年以来，我国PPP模式在我国不同行业不同领域快速发展，在经历PPP项目建设高峰期后。PPP项目运维期风险突出，主要涉及成本管理实控、税率税基不明确、运营招商等风险，通过本案例研究，对PPP项目运营期风险管控提供参考。
二、运营阶段成本预算管理风险分析
由于PPP项目运营阶段与建设阶段往往时间重叠，建设期和运营期工作重点、人员不一致，因此PPP项目成本预算管理面临较多的风险。
1.成本预算管理前期介入滞后。
PPP项目建设期和运维期存在重叠阶段，往往在建设期转运营期工作期间，项目公司更多的关注重点在项目建设收尾等工作上，对运营的成本预算管理没有提前重视策划。
2.运维成本预算得到政府认可存在不确定性。
由于PPP模式特性，在进入运维期后所有运维成本在使用者付费不足以弥补时需要政府缺口补贴，因此政府对运维期成本的认可直接决定项目运维期盈亏情况。但政府出于财政的压力和成本的控制，对运维成本预算的批复慎之又慎，需要项目公司提前与政府方进行沟通获得对运维方案的认可。
3.运维期涉税事项较多，税负成本难以预估。
在PPP项目运营维护期，涉及印花税、房产税、土地使用税、增值税等等税种，由于PPP项目特性，涉及房产税纳税人、增值税税基等目前国家对此并未出台明确可操作的相关税务规定。以高新公共服务配套项目为例，涉及养老服务、社区卫生服务等收入和成本的涉税征免事项还不明确。
三、运营阶段成本预算管理措施
（一）运营团队提前介入进行运营成本管理策划
运营团队在项目建设期间,就融入到项目建设当中,实地考察项目建设设计、施工，及时反馈消除与运营不相符的缺陷。在运营筹备阶段，通过设计优化、管理模式设计、运营方案和运营财务预算、运营招标条款设计等多个方面，充分发挥前期策划的作用，利用各种优化成本管理的手段或方法，使本项目在正式进入运营期后可获得良好的成本管理效果。
1.合理优化基础设施设计，降本增效
在项目施工前期，为使建筑设计更符合后期运营实际需要，在控制施工成本的前提下，高新PPP项目运维团队深度参与了施工图纸的优化工作，共参与优化施工图纸39份。
综合政府方及设计院意见后，完成设计调整的内容占总体修改需求的80%以上，如:优化农贸市场了功能布局、交通动线等设计，提升了商业配套基础条件，对外出租率预计提高10%；优化养老中心平面布局、专用后勤通道、集中热水等设计，提升运营效率、降低成本；优化运动健身场馆功能分区、公共淋浴设置、防撞网（软包）等设计，场馆使用率预计提高10%，同时降低了运营的安全风险。
2.科学合理设计组织、管理模式，控制运营管理成本
（1）运营总体组织模式设计与选择
根据PPP合同条款分析，项目公司是本项目运营责任主体。结合PPP项目实际，综合比较各类模式后，最终采用“项目公司直接组织运营”的方案进行运营管理工作。
（2）将划片区管理与分标相统一，减少管理成本
根据本项目14个子项目所处位置，通过片区化管理合理降低各区域沟通协调及交通等管理成本。结合项目运营期考核风险，将本项目运营管理片区划分为不同的三个管理片区。根据运营体量、区域位置等再划分合同标段，与适合的运营商合作共同降本增效。
（3）管理组织机构设计
通过“项目公司直接组织运营”的总体组织方案及片区化管理思路的确定，本项目采用项目公司（片区管理）的两级管理模式开展运营维护管理工作，以运营中心为管理核心，对片区项目运营进行动态监管，合理控制管理成本。
3.厘清业态特征,选择适合的经营模式,降本增效
通过市场调研、考察、分析，结合项目公司自身管理特点,根据资产的专业性，分析不同的业态适用不同的管理运营模式,有的业态委托专业机构合作经营，有的项目公司直接运营。
结合业态的收入来源和经营性质，将本项目业态运营归纳为6大类：（如表1）
（1）养老服务、文化活动中心、综合健身馆/体育中心/运动场类
以购买服务的模式，将服务工作委托给多个专业机构，由项目公司直接收取使用者付费，并对专业机构运营服务质量进行考核，合格后再进行支付。
（2）农贸市场、小型商业服务设施、再生资源回收站、邮政服务网点
项目公司拟采用整体租赁，即将全部或几