文章字数：3105
二、违反生态保护红线的法律风险及责任
违反生态保护红线进行项目开发与建设存在较大的法律风险，导致建筑企业面临行政处罚、经济纠纷甚至刑事责任。紧跟项目开发阶段，不同时期或将承担不同的法律责任及后果。
（一）项目开发前期
因生态保护红线范围内原则上禁止开展项目建设，项目可能无法取得用地审批手续。《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》明确规定，生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理。严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途。《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》细化规定：生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动，在符合现行法律法规前提下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动。
《关于加强生态保护红线管理的通知》（试行）进一步规定：规范管控对生态功能不造成破坏的有限人为活动。生态保护红线是国土空间规划中的重要管控边界，生态保护红线内自然保护地核心保护区外，禁止开发性、生产性建设活动，在符合法律法规的前提下，仅允许以下对生态功能不造成破坏的有限人为活动。生态保护红线内自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区等区域，依照法律法规执行。
生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理，严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途。例外情况下，原住人口必要建设、考古发掘、国家重大战略项目可被允许继续建设。对于风光电站项目，除属于国家重大战略项目以外，禁止在生态保护红线范围内建设。
此外，根据《关于支持光伏发电产业发展规范用地用林用草管理有关工作的通知》，生态保护红线内零星分布的已有光伏设施，按照相关法律法规规定进行管理，严禁扩大现有规模与范围，项目到期后由建设单位负责做好生态修复。
（二）项目建设中后期
1.民事责任
根据《民法典》第一千二百三十四条、第一千二百三十五条及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的规定，违反生态保护红线如造成生态环境损害，则面临环境公益诉讼或政府生态环境损害赔偿的风险，承担生态修复责任并赔偿相关损失及费用。
以典型的预防性环境民事公益诉讼（2021）最高法民申3881号案件为例，案涉项目继续建设势必导致包含国家一级重点保护动物“绿孔雀”的栖息地及国家一级重点保护植物“陈氏苏铁”的生境在内的生物生境被淹没，并对案涉淹没区整个生态系统生物多样性和生物安全构成紧迫、严重且不可逆的重大风险，一审、二审法院据此判令立即停止基于现有环境影响评价下的项目建设。
违反生态保护红线“可能”造成生态环境损害的，也面临着预防性环境公益诉讼的风险。最高人民法院在裁定中指出，审理预防性公益诉讼案件，既应贯彻保护优先、预防为主原则，从被保护对象的独有价值、损害结果发生的可能性、损害后果的严重性及不可逆性等方面，综合判断被告的行为是否具有《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条规定的“损害社会公共利益重大风险”，推动把自然资源开发利用行为对生态环境造成的影响控制在合理范围内，维护生态安全。
2.行政责任
根据《自然资源部生态环境部国家林业和草原局关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》第三条第（二）项之规定【1】，违反生态保护红线规定开发光伏项目，可能面临自然资源主管部门、生态环境主管部门、林草主管部门处罚的风险。以非法占用土地和林草为例，主要处罚如下：
由于项目建设时不能取得用地审批及不动产权证，依据《土地管理法》第七十七条，面临如下行政处罚风险：未经批准非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。
若项目用地涉及占用草原、林地等，还可能面临特殊法上的行政处罚。如依据《草原法》第六十五条之规定，未经批准非法使用草原，由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权责令退还非法使用的草原，对违反草原保护、建设、利用规划擅自将草原改为建设用地的，限期拆除在非法使用的草原上新建的建筑物和其他设施，恢复草原植被，并处草原被非法使用前三年平均产值六倍以上十二倍以下的罚款。依据《森林法》第七十三条之规定，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复植被和林业生产条件，可以处恢复植被和林业生产条件所需费用三倍以下的罚款。虽经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，但未办理建设用地审批手续擅自占用林地的，依照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定处罚。在临时使用的林地上修建永久性建筑物，或者临时使用林地期满后一年内未恢复植被或者林业生产条件的，依照本条第一款规定处罚。
2.刑事责任
若项目涉及非法毁坏林地的，依据《刑法》及《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》之规定，非法占用并毁坏防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到五亩以上、非法占用并毁坏其他林地数量达到十亩以上，即面临以非法占用农用地罪追责的风险。需要注意的是，非法占用农用地罪采用双罚制，即项目公司、单位负责人均有可能构成非法占用农用地罪。
若涉及非法占用基本农田五亩以上、非法占用基本农田以外的耕地十亩以上或者非法占用草原面积超过二十亩的，依据《刑法》及《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》、《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》的规定，面临构成非法占用农用地的刑事风险。
三、风险防范措施及建议
充分调查。申请生态红线调整的难度较大。根据《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》第八条、第九条规定，生态保护红线划定后，空间规划编制要将生态保护红线作为重要基础，相关规划要符合生态保护红线空间管控要求。生态保护红线范围只能增加，不能减少。因国家重大基础设施、重大民生保障项目建设等需要调整的，由省级政府组织论证，提出调整方案，经环境保护部、国家发展改革委会同有关部门提出审核意见后，报国务院批准。因此，在生态保护红线划定后，根据调整国土空间总体规划规避生态红线划定区域，或调整生态红线区域均具有较大困难。在项目前期阶段一定要对用地范围包括永久占地以及临时用地等进行充分的尽职调查，将项目选址红线图向当地自然资源部门等主管部门进行套图核对，结合最新全国土地调查土地分类，对拟选址地点是否划入生态红线保护范围进行确认。拟选址地区涉及森林、草原的，还应向森林主管部门或草原主管部门等调查确认该选址是否处于生态保护红线范围内，及时调整，严格把控用地在红线范围外。
科学预判。虽然目前全国生态保护红线基本划定完成，但生态保护红线范围未来任可能增加或产生其他变动，因此建议结合我国生态保护红线划定标准及方式，同时对拟选址地点未来被划入生态保护红线的可能性进行分析，如未来划入生态保护红线的可能性较高，建议也及时调整项目选址。
积极善后。若项目建设过程中或建设完成后发现违反保护生态红线规定，应积极与当地主管部门和各方当事人沟通，尽可能降低对项目的影响。
四、结语
用地涉及的法律关系复杂且易留隐患，国家对生态保护红线的监管力度和监管水平都在不断提升。对于建筑企业而言，不规范用地容易引发行政处罚、经济纠纷甚至刑事责任风险，这也提示参与项目开发的企业必须将生态保护红线调查和确认工作加入新项目选址及用地尽调中，有效防范项目用地风险。
违反生态保护红线进行项目开发与建设存在较大的法律风险，导致建筑企业面临行政处罚、经济纠纷甚至刑事责任。紧跟项目开发阶段，不同时期或将承担不同的法律责任及后果。
（一）项目开发前期
因生态保护红线范围内原则上禁止开展项目建设，项目可能无法取得用地审批手续。《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》明确规定，生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理。严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途。《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》细化规定：生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动，在符合现行法律法规前提下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动。
《关于加强生态保护红线管理的通知》（试行）进一步规定：规范管控对生态功能不造成破坏的有限人为活动。生态保护红线是国土空间规划中的重要管控边界，生态保护红线内自然保护地核心保护区外，禁止开发性、生产性建设活动，在符合法律法规的前提下，仅允许以下对生态功能不造成破坏的有限人为活动。生态保护红线内自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区等区域，依照法律法规执行。
生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理，严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途。例外情况下，原住人口必要建设、考古发掘、国家重大战略项目可被允许继续建设。对于风光电站项目，除属于国家重大战略项目以外，禁止在生态保护红线范围内建设。
此外，根据《关于支持光伏发电产业发展规范用地用林用草管理有关工作的通知》，生态保护红线内零星分布的已有光伏设施，按照相关法律法规规定进行管理，严禁扩大现有规模与范围，项目到期后由建设单位负责做好生态修复。
（二）项目建设中后期
1.民事责任
根据《民法典》第一千二百三十四条、第一千二百三十五条及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的规定，违反生态保护红线如造成生态环境损害，则面临环境公益诉讼或政府生态环境损害赔偿的风险，承担生态修复责任并赔偿相关损失及费用。
以典型的预防性环境民事公益诉讼（2021）最高法民申3881号案件为例，案涉项目继续建设势必导致包含国家一级重点保护动物“绿孔雀”的栖息地及国家一级重点保护植物“陈氏苏铁”的生境在内的生物生境被淹没，并对案涉淹没区整个生态系统生物多样性和生物安全构成紧迫、严重且不可逆的重大风险，一审、二审法院据此判令立即停止基于现有环境影响评价下的项目建设。
违反生态保护红线“可能”造成生态环境损害的，也面临着预防性环境公益诉讼的风险。最高人民法院在裁定中指出，审理预防性公益诉讼案件，既应贯彻保护优先、预防为主原则，从被保护对象的独有价值、损害结果发生的可能性、损害后果的严重性及不可逆性等方面，综合判断被告的行为是否具有《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条规定的“损害社会公共利益重大风险”，推动把自然资源开发利用行为对生态环境造成的影响控制在合理范围内，维护生态安全。
2.行政责任
根据《自然资源部生态环境部国家林业和草原局关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》第三条第（二）项之规定【1】，违反生态保护红线规定开发光伏项目，可能面临自然资源主管部门、生态环境主管部门、林草主管部门处罚的风险。以非法占用土地和林草为例，主要处罚如下：
由于项目建设时不能取得用地审批及不动产权证，依据《土地管理法》第七十七条，面临如下行政处罚风险：未经批准非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。
若项目用地涉及占用草原、林地等，还可能面临特殊法上的行政处罚。如依据《草原法》第六十五条之规定，未经批准非法使用草原，由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权责令退还非法使用的草原，对违反草原保护、建设、利用规划擅自将草原改为建设用地的，限期拆除在非法使用的草原上新建的建筑物和其他设施，恢复草原植被，并处草原被非法使用前三年平均产值六倍以上十二倍以下的罚款。依据《森林法》第七十三条之规定，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复植被和林业生产条件，可以处恢复植被和林业生产条件所需费用三倍以下的罚款。虽经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，但未办理建设用地审批手续擅自占用林地的，依照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定处罚。在临时使用的林地上修建永久性建筑物，或者临时使用林地期满后一年内未恢复植被或者林业生产条件的，依照本条第一款规定处罚。
2.刑事责任
若项目涉及非法毁坏林地的，依据《刑法》及《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》之规定，非法占用并毁坏防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到五亩以上、非法占用并毁坏其他林地数量达到十亩以上，即面临以非法占用农用地罪追责的风险。需要注意的是，非法占用农用地罪采用双罚制，即项目公司、单位负责人均有可能构成非法占用农用地罪。
若涉及非法占用基本农田五亩以上、非法占用基本农田以外的耕地十亩以上或者非法占用草原面积超过二十亩的，依据《刑法》及《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》、《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》的规定，面临构成非法占用农用地的刑事风险。
三、风险防范措施及建议
充分调查。申请生态红线调整的难度较大。根据《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》第八条、第九条规定，生态保护红线划定后，空间规划编制要将生态保护红线作为重要基础，相关规划要符合生态保护红线空间管控要求。生态保护红线范围只能增加，不能减少。因国家重大基础设施、重大民生保障项目建设等需要调整的，由省级政府组织论证，提出调整方案，经环境保护部、国家发展改革委会同有关部门提出审核意见后，报国务院批准。因此，在生态保护红线划定后，根据调整国土空间总体规划规避生态红线划定区域，或调整生态红线区域均具有较大困难。在项目前期阶段一定要对用地范围包括永久占地以及临时用地等进行充分的尽职调查，将项目选址红线图向当地自然资源部门等主管部门进行套图核对，结合最新全国土地调查土地分类，对拟选址地点是否划入生态红线保护范围进行确认。拟选址地区涉及森林、草原的，还应向森林主管部门或草原主管部门等调查确认该选址是否处于生态保护红线范围内，及时调整，严格把控用地在红线范围外。
科学预判。虽然目前全国生态保护红线基本划定完成，但生态保护红线范围未来任可能增加或产生其他变动，因此建议结合我国生态保护红线划定标准及方式，同时对拟选址地点未来被划入生态保护红线的可能性进行分析，如未来划入生态保护红线的可能性较高，建议也及时调整项目选址。
积极善后。若项目建设过程中或建设完成后发现违反保护生态红线规定，应积极与当地主管部门和各方当事人沟通，尽可能降低对项目的影响。
四、结语
用地涉及的法律关系复杂且易留隐患，国家对生态保护红线的监管力度和监管水平都在不断提升。对于建筑企业而言，不规范用地容易引发行政处罚、经济纠纷甚至刑事责任风险，这也提示参与项目开发的企业必须将生态保护红线调查和确认工作加入新项目选址及用地尽调中，有效防范项目用地风险。