基于施工企业视角探讨城市公共服务 PPP项目合同风险与应对策略
文章字数：2062
任傑
【摘要】PPP项目合同是政府与社会资本就PPP项目合作所订立的合同，是PPP项目整个合同体系的基础和核心，贯穿于PPP项目的全生命周期，是各参与方主张权利、履行义务的根本依据，为推进项目投资、融资和建设的顺利进行，促使PPP合同签订的落地，可能会在合同签订阶段将部分与运营相关的核心条款后置，给项目正常运营维护带来较大风险和考验。
【关键词】PPP项目合同 风险 应对策略
引言
PPP模式即政府和社会资本合作模式，是政府和社会资本在基础设施和城市公共服务领域建立的一种利益共享、风险共担的长期合作关系。PPP项目通常运营期较长，加之我国经济发展速度较快，各种社会环境条件变化的不确定性，项目进入运营维护期的风险难以准确预测，招投标阶段，合同草案的编制通常由政府方完成，核心边界条件由政府确定，为推进项目投资、融资和建设的进程，可能会将合同中部分与运营相关的核心条款后置，如果不及时发现启动合同再谈判，并签署承继协议完善PPP项目合同条款，可能直接影响建设投资的全额回收，给企业投资资金的回收带来较大风险，为尽可能降低运营风险，必须重视合同管理，以规避合同风险。
城市公共服务PPP项目特点
城市公共服务是城市公共部门面向城市公众提供的公共产品和服务，为提高供给质量，有效控制项目风险，降低项目建设中的各类成本，实现更高的社会效益，城市公共服务项目采用常PPP模式运作，通过多样化的资金投入解决传统模式下的资金短缺和周转困难等问题。城市公共服务PPP项目合作期限长、投资规模大、参与主体多、社会关注度高，运营管理的品质决定公众对公共服务项目的评价，间接关系政府方对社会资本的绩效考核。
城市公共服务PPP项目合同风险
（一）合同签订风险
PPP项目合同是政府和合作企业直接签订的以项目为基础的明确各种权利义务的综合性法律文件，在此合同中约定了政企双方就基础设施建设的规划和要求、相互之间的职责权限等，贯穿于项目投资、建设、运营、移交全过程，是确保PPP项目规范高质量运行的基础，但PPP项目合同周期长，在项目全生命周期过程中无法预知的风险因素很多，政府和社会资本很难在初始合同中将未来十几年乃至二三十年的全部权利和义务予以明确，更不可能将PPP项目全生命周期中所有可能遇到的各类风险全部涵盖在最初的风险分配中，因此，PPP模式下施工企业作为社会资本同政府方签订PPP项目合同时，需要考虑防范合同效力不足的风险以及合同不完备的风险。主要表现为，合同主体不适合风险，除常见的合同主体资格不符合基本合同或规定的要求外，还有可能出现实施行为主体与合同授权主体之间不匹配，从而导致合同履行效力不被认可的风险；而合同不完备方面，为推进项目的落地，加速开展投资、融资、建设工作，可能忽视运营相关的合同条款或将运营相关的核心条款后置，若完全按照合同确定的条件开展相关工作，在运营过程中，可能导致施工企业实际发生的运营维护成本得不到认可而出现亏损，以及政府方严格执行签订的合同为由而不按时支付政府可行性缺口补助。以某城市PPP项目为例，合同中明确，运营期前2年，运营维护成本按照年度运营维护成本预算执行，实际运营维护成本在年度结束后由政府方通过成本监审确定，运营期第3年开始，政府与项目公司共同确定当年度的运营维护成本上限值,第3年上限值等于运营期前两年运营维护成本结算值的平均值，并参照使用者付费增长率考虑成本增长率作为第3年的上限值，通常城市公共服务项目达到稳定运营状态，需要几年市场培育期，运营维护成本必然是逐年上升并达到稳定的状态，若第3年取前2年成本结算值作为上限值，实则为下行曲线，不仅不符合市场规律，还因成本上限值的锁定，后续运营年成本无法突破，项目进入运营正常投入超出上限的成本将得不到认可，另外，PPP合同中政府可行性缺口补助支付通常会有前提条件，如通过成本监审或完成运营期绩效考核等，如果没有相应条款予以规避，届时政府方可能以此为由而出现拒绝履行政府支出责任的风险。
（二）合同管理风险
施工企业参与PPP项目，在PPP模式中的地位相对特殊，可以是项目企业、施工总承包企业、分包企业、运营企业等角色，因此施工企业在整个PPP模式中需要考虑到不同合同形式下的风险预防和处理，不论是关系施工企业成本、效益的PPP项目合同，还是与第三方主体签订的与施工建设和运营有密切关联性的法律文件，如融资、租赁、保险、委托运营等合同。可见，施工企业作为PPP模式下的重要参与主体，可能需要同时与政府、总承包企业、项目企业、分包企业、第三方机构等签署各种合同以保证项目正常开展，如何对数量众多且内容不同的各种合同进行管理、审核和履行将会是非常复杂的工作，施工企业首先应考虑的就是将合同进行分类，划定合同的主次，否则可能造成引用合同条款错误或合同履行瑕疵等问题。
（三）绩效考核风险
财金（2018）54号提出要“加强PPP项目绩效考核，落实按效付费机制，强化激励约束效果，确保公共服务安全、稳定、高效供给”，在PPP项目实施方案和合同里，我们常看到千篇一律的绩效考核办法，不科学的绩效考核指标及权重设计在PPP合同中，若完全执行该考核办法，将引起绩效考核不必要的扣分，可能面临绩效考核不达标
【摘要】PPP项目合同是政府与社会资本就PPP项目合作所订立的合同，是PPP项目整个合同体系的基础和核心，贯穿于PPP项目的全生命周期，是各参与方主张权利、履行义务的根本依据，为推进项目投资、融资和建设的顺利进行，促使PPP合同签订的落地，可能会在合同签订阶段将部分与运营相关的核心条款后置，给项目正常运营维护带来较大风险和考验。
【关键词】PPP项目合同 风险 应对策略
引言
PPP模式即政府和社会资本合作模式，是政府和社会资本在基础设施和城市公共服务领域建立的一种利益共享、风险共担的长期合作关系。PPP项目通常运营期较长，加之我国经济发展速度较快，各种社会环境条件变化的不确定性，项目进入运营维护期的风险难以准确预测，招投标阶段，合同草案的编制通常由政府方完成，核心边界条件由政府确定，为推进项目投资、融资和建设的进程，可能会将合同中部分与运营相关的核心条款后置，如果不及时发现启动合同再谈判，并签署承继协议完善PPP项目合同条款，可能直接影响建设投资的全额回收，给企业投资资金的回收带来较大风险，为尽可能降低运营风险，必须重视合同管理，以规避合同风险。
城市公共服务PPP项目特点
城市公共服务是城市公共部门面向城市公众提供的公共产品和服务，为提高供给质量，有效控制项目风险，降低项目建设中的各类成本，实现更高的社会效益，城市公共服务项目采用常PPP模式运作，通过多样化的资金投入解决传统模式下的资金短缺和周转困难等问题。城市公共服务PPP项目合作期限长、投资规模大、参与主体多、社会关注度高，运营管理的品质决定公众对公共服务项目的评价，间接关系政府方对社会资本的绩效考核。
城市公共服务PPP项目合同风险
（一）合同签订风险
PPP项目合同是政府和合作企业直接签订的以项目为基础的明确各种权利义务的综合性法律文件，在此合同中约定了政企双方就基础设施建设的规划和要求、相互之间的职责权限等，贯穿于项目投资、建设、运营、移交全过程，是确保PPP项目规范高质量运行的基础，但PPP项目合同周期长，在项目全生命周期过程中无法预知的风险因素很多，政府和社会资本很难在初始合同中将未来十几年乃至二三十年的全部权利和义务予以明确，更不可能将PPP项目全生命周期中所有可能遇到的各类风险全部涵盖在最初的风险分配中，因此，PPP模式下施工企业作为社会资本同政府方签订PPP项目合同时，需要考虑防范合同效力不足的风险以及合同不完备的风险。主要表现为，合同主体不适合风险，除常见的合同主体资格不符合基本合同或规定的要求外，还有可能出现实施行为主体与合同授权主体之间不匹配，从而导致合同履行效力不被认可的风险；而合同不完备方面，为推进项目的落地，加速开展投资、融资、建设工作，可能忽视运营相关的合同条款或将运营相关的核心条款后置，若完全按照合同确定的条件开展相关工作，在运营过程中，可能导致施工企业实际发生的运营维护成本得不到认可而出现亏损，以及政府方严格执行签订的合同为由而不按时支付政府可行性缺口补助。以某城市PPP项目为例，合同中明确，运营期前2年，运营维护成本按照年度运营维护成本预算执行，实际运营维护成本在年度结束后由政府方通过成本监审确定，运营期第3年开始，政府与项目公司共同确定当年度的运营维护成本上限值,第3年上限值等于运营期前两年运营维护成本结算值的平均值，并参照使用者付费增长率考虑成本增长率作为第3年的上限值，通常城市公共服务项目达到稳定运营状态，需要几年市场培育期，运营维护成本必然是逐年上升并达到稳定的状态，若第3年取前2年成本结算值作为上限值，实则为下行曲线，不仅不符合市场规律，还因成本上限值的锁定，后续运营年成本无法突破，项目进入运营正常投入超出上限的成本将得不到认可，另外，PPP合同中政府可行性缺口补助支付通常会有前提条件，如通过成本监审或完成运营期绩效考核等，如果没有相应条款予以规避，届时政府方可能以此为由而出现拒绝履行政府支出责任的风险。
（二）合同管理风险
施工企业参与PPP项目，在PPP模式中的地位相对特殊，可以是项目企业、施工总承包企业、分包企业、运营企业等角色，因此施工企业在整个PPP模式中需要考虑到不同合同形式下的风险预防和处理，不论是关系施工企业成本、效益的PPP项目合同，还是与第三方主体签订的与施工建设和运营有密切关联性的法律文件，如融资、租赁、保险、委托运营等合同。可见，施工企业作为PPP模式下的重要参与主体，可能需要同时与政府、总承包企业、项目企业、分包企业、第三方机构等签署各种合同以保证项目正常开展，如何对数量众多且内容不同的各种合同进行管理、审核和履行将会是非常复杂的工作，施工企业首先应考虑的就是将合同进行分类，划定合同的主次，否则可能造成引用合同条款错误或合同履行瑕疵等问题。
（三）绩效考核风险
财金（2018）54号提出要“加强PPP项目绩效考核，落实按效付费机制，强化激励约束效果，确保公共服务安全、稳定、高效供给”，在PPP项目实施方案和合同里，我们常看到千篇一律的绩效考核办法，不科学的绩效考核指标及权重设计在PPP合同中，若完全执行该考核办法，将引起绩效考核不必要的扣分，可能面临绩效考核不达标